中国有句老话：“打江山容易，守江山难”。

要是一个政治团体拿到了政权，怎么管理国家，真的是个大学问呀。

特别像中国这样人口多、民族繁多、疆域辽阔的国家，想要打理好，真不是件轻松的事。

于是，新中国一搞成立，行政区划的划分就变得特别重要，也关系到国家发展的意义。说起行政布局，国民党当年设的那四个塞外四省，都各自完成了自己那段历史任务。

这四个塞外四省分别是山西、甘肃、青海和宁夏。这几个省份在历史上都被归为塞外地区，承担着重要的战略和边疆防御任务。

塞外四省设立的背景

塞外四省，顾名思义，就是指位于边疆以外的那四个省份，包括察哈尔、热河、绥远和宁夏。

要讲到历史的话，“热察绥”这三个省份，实际上是清朝时期在内蒙古设立的各个将军和都统的管辖区域，经历了发展变迁。而到国民党执政那阵子，宁夏省是在1928年开始设立的。

宁夏省所管的范围，不仅涵盖了内蒙古的阿拉善和额济纳两旗，还包括了如今的宁夏地区。

大家都知道，清代时内蒙古实行的盟旗制度，是在蒙古游牧封建社会的基础上建立起来的行政区域划分。

盟旗制度背后有着特殊的历史背景和民族特色，与中原地区由中央政府直接派遣官员管理的省县体制完全不一样。

在清朝大部分时期，保持盟旗制度一直都是清政府治蒙古的根本方针。

不过，随着人员的变动，内地壮大的汉族人口不断涌入蒙古，清朝皇室不得不调整行政区划，在汉族集中的区域陆续设立了厅、县、州、府，实行蒙汉分治的办法。

快到清朝末尾时期，中央的势力逐渐减弱，派出去的一些将军、都统，开始逐步掌管起了地方的军政大权。

那时候，各个将军、都统所辖的范围逐渐变成了相对独立的地盘，形成了一种局面。

像在光绪三十三年的时候，盛京、吉林、黑龙江这三块将军的管辖区域就都变成了行省，而内蒙古东部的哲里木盟和呼伦贝尔部也都划入了这三省之中。

汉族人民不断加强边疆的建设，这对清朝的统治可是挺有帮助的，要不边远地区就容易出现独立的隐患。

在这样的局面下，到了1902年，那个愚昧的清政府总算知道醒醒了，宣布放宽对蒙地的禁令，导致越来越多的汉人涌入蒙古，府厅州县的数目也随之增加，为设立塞外四省提供了政治基础。

到了民国，袁世凯作为临时大总统，为了巩固自己的地位，不得不采取一些措施。

他一边拼命争取帝国主义的帮忙，一边又尽心维护中国的领土完整。

他清楚地明白唇亡齿寒的道理，一旦守不住边疆，北京就会披靡而入。于是，袁世凯在1912年发布了《蒙古待遇条例》，拼命拉拢蒙古的王公。

在这边，袁世凯也在行政体制上搞了两件大事，一是建立了蒙藏事务机构，挂在北京政府底下，二是在内蒙古划出了热河、察哈尔、绥远这三个特别行政区。这一命令是1914年7月6日正式发布的。

这三个特别区基本上就像一个省，军政大权和民政大权全都由都统来掌管，而任免都统的权力则由中央政府也就是袁世凯这边掌握。

袁世凯还在绥远特别区设立了绥远道，热河特别区则搞了热河道，察哈尔方面划出了兴和道。每个道路都配有道尹，专门负责民政上的事情。

塞外四省的设立

南京国民政府成立后，1928年7月6日，国民党战地政务委员会主任委员蒋作宾在第77次会议上正式建议，把热河、察哈尔和绥远这三个特别区改为行省。内政部长薛笃弼也表示支持这个主意。

不过蒋介石心里还是有点疑虑，毕竟那会儿中国正处在军阀割据的时代，边远地区的行政调整得得到地方军头的认可，才能算是靠谱。

于是，蒋介石让薛笃弼出头，召集了一帮行政官员，去找各方利益相关者打听情况，包括阎锡山、北平、太原两个政治分会以及河北省政府，搞了一次细致的询问。

几天后，阎锡山自己主动回应，说：“绥远这边县不多，地方财政每年才几百万元，突然改成省，财力可能还赶不上。要是为将来开发考虑，支持改省倒也可以。”

阎锡山的这个态度起了挺好示范的作用，毕竟只不过换个名字，没有牵扯到人事调动，地方的军头们都挺高兴，觉得挺OK的。

8月份，国民党内政部根据《建国大纲》里只提到省级行政区，没有提特别区的规定，就把那三个特别区都变成了省。

9月5日，国民党中政会第153次会议，依据内政部最后确定的“改省方案”，最终决定把绥远、热河和察哈尔这三个地方正式变成省级行政区。

要说有意思的是，这次“改省方案”里，青海和西康也都正式划归成了省级行政区。

五个省份的政府机构，安排了民政和财政两个厅，必要时还会设立教育和建设两个厅。

之后，几个省份的实际掌握者都奔走安排人手，组建省级政府。到11月1日，察哈尔省政府正式成立，省会选在万全（张家口）。

1929年1月1日，绥远省政府紧接着成立，省会定在归绥。同一天，热河省也成立了，承德被选为省会。

这段时间里，国民党又把甘肃省原有的宁夏，还有蒙古西部地区（也就是阿拉善、额济纳两旗）一块儿划出来，合起来成了个宁夏省。

塞外四省设立的原因

热河、察哈尔、绥远这三省的成立，不仅仅是个普通的行政区划调整，而是清朝末年“蒙地改省”计划的一部分延续。

北洋政府觉得这样做是对内蒙古实行直接管理最合适的办法，原因呢，主要有三点。

因为内蒙古位于祖国的北部边疆，地理位置特别关键。

内蒙古的版图真是大得惊人，一望无际的草原绿油油的，奔跑起来特别畅快，敌人的坦克一闯进来，就像没人管似的。用“分而治之”的办法，能让集中管理的效率快不少。

在这三省里，绥远省的局势最危急，战略位置也顶呱呱，被称为“兵家必争之地”，所以它也是最先成立的省级行政区。

热河和察哈尔算是在直隶的防线中挺重要的屏障，那地方正好是个战略要冲。而那个时候，东北的局势又被张作霖掌握着，还受到日本的牵扯，形势挺复杂。

为了守住北京，得把热河和察哈尔收得更紧一些。而宁夏嘛，和他们比起来不那么关键，毕竟地理位置不占优势，再加上那边的居民多是回族兄弟，中央控制得也比较牢固。

塞外那四个省份，其实真正掌控权不在中央政府，而是掌握在地方军头的手里。

像绥远省这块地，其实一直稳稳地被晋系军阀掌控，尤其是在傅作义的手里。

为了拆散晋系军阀的集团，蒋介石动用了中央的行政指令，直接任命傅作义为绥远省的省长。从那以后，傅作义逐渐脱离了山西的势力，走上了自己独立发展的道路。

察哈尔省起初由直系军阀把持，第一任督军就是大家都知道的冯国璋。民国时期，西北军则掌控了察哈尔。

后来，傅作义平定了各路势力，牢牢掌控了察哈尔省。至于热河省，一直由汤玉麟把持，后来还被日本人给拿下了。

因为宁夏省回族人数很多，算是个例外，一直都由马氏家族掌控着。

总的来说，塞外四省的建立也算有它的好处，起到了巩固边境安宁的作用。

这事儿也不全是好事，反倒让蒙、回这些少数民族跟汉族之间的矛盾变得更激烈了。

在那四省设立的时候，很多内地人都搬到边疆的四省去生活。特别是袁世凯推行的“移民实边”政策，鼓励开垦蒙古的土地，结果蒙古的大片土地都掌握在官吏和汉族大地主手里。

在移民开垦和土地投机的热潮中，这些人都变成了暴发户，成了军阀的帮凶。

这些人一直勒索底层的汉族和蒙古族同胞，干了不少令人发指的坏事。

他们明白，土地越多被开发出来，设县的数量也会越多。县越多，土地开发的速度就越快。而设立省份，能帮忙推进这个进程。

解放之后，中国和苏联搭起了准军事联盟，北边的边境威胁一下子就没了。塞外的四个省作为军事防线也就失去了作用。

与此同时，中共实行民族自治政策，把塞外那四个省解开，放少数民族自己搞自治区，自由管理，也能帮着缓和一些民族间的矛盾。

从政治角度来看，塞外那四个省的取消，不过就是时间早晚的问题。

另外，有个很关键的因素，就是经济方面的原因。

在塞外的四个省份里，除了绥远省，其余三个省的人口总和还未达到2000万。

要是一个省份人口太少，那就难以推动产业发展，也难以带动经济增长。

塞外四省自给自足都挺难的，要想继续维持省级单位，不得不继续保留那套官僚体系，结果就会让财政压力变得更大。

考虑到各种情况，这四个塞外省份只能不得不裁掉一些机构。

到了1959年，热河、绥远、察哈尔这三地完成了自己的历史任务，又回到了内蒙古的管辖范围里，与外蒙古形成了呼应。

唯一的例外就是宁夏省，不过原本归内蒙管辖的阿拉善、额济纳两旗也划出了，再次回到内蒙古的怀抱。

结语：

国家的行政区划嘛，总是在社会变动中发生调整，根本就不是一成不变的，而是一直处于一种动态的平衡状态。

除了塞外四省之外，内地的省份也经历了不少变化，比如说1959年，原本属于河北的天津被单独划出来，成了直辖市。

再比如，把广西僮族自治区改成了壮族自治区，还把昌都地区并入了西藏，成立了西藏自治区。像这样的行政调整还不少见。

不过，不管行政区划怎么变，各省依然都是中华人民共和国的一部分，这点是不变的铁律。

参考资料

《我国省级行政区的变迁》 地理教学 张其强

《热察绥行省的设置及其对内蒙古政治的影响》 内蒙古社会科学 1985年第三期